谈谈8.18药审新政

尽管如此，法治进程依然取决于地方一级的法院、党委和行政机构之间的动态发展。

有些博弈尚有必要，但部委和地方政府违法乱纪就会引发危机，在中央部委和地方政府职责重叠之处，中央部委很难兼顾地方利益，有的地方则只顾私利和排除中央部委介入，引发的条块纷争数不胜数。行政部门间合作不足，伙伴意识欠缺。

政府间伙伴关系治理要面对和适应瞬息万变的现代社会，在网络时代建立应急机制和明确权责，激励地方政府和中央部委联手应对危机。倡导以自组织形式让地方政府（及地方部门）、中央部委（及直属机构）形成良性氛围，以平等心态精诚合作。中国摸着石头过河的举措推动了经济发展，也面对法制不健全的困扰，且行且完善的路径缺乏可持续发展的战略思维，造成地方政府眼光短视和盲目逐利，导致政府间不信任，故需正视问题并解决之。地方部门在本区域内行使专项职能。好在中央已在准备立法治理部委扯皮（星岛环球网2009年11月11日），引入法律体系予以规范是解决部委纷争的契机，否则将治标不治本。

在复杂的行政环境中，政府可通过壮大自身、随机应变和信任合作以应对危机。政府间伙伴关系适应信息化环境、树立共同政策目标、平等交流沟通、超越层级解决问题，促进区域协调、部门合作和契合中国情境。如果行政调查权对于公民权利没有实质性影响，比如经过相对人同意实施的任意性调查，有行政机关组织法的概括授权就足够了。

概括授权由于不明确性和权力主体的自由裁量性，应尽量压缩其范围，将其控制在对具体授权进行适当补充的限度内。本文认为，将此种划分依据定性为行政调查的强制性，并不十分准确且容易导致对于行政调查权力性的质疑，所以，本文采用行政调查的实效保证手段的依据。[5]在韩国，行政调查作为权力性调查活动的确会对公民自由、财产产生限制、侵害的作用，因此必须有法的依据。此外，关于行政机关出于专业性的考虑将行政调查权委托给具有法定资质的专业鉴定、检验机构，行政法规略有规定。

余凌云、陈钟华：韩国行政强制上的诸问题—对中国草拟之中的行政强制法的借鉴意义，载《中国人民公安大学学报》2003年第3期，第60页。在行政机关的层级上，一般将行政调查权赋予县级以上的有关行政机关。

二是，那些严重影响公民基本权利的行政调查权需要更进一步的通过行政行为法进行更具体、更明确的授权，以厘清不同领域、不同层级的行政机关各自拥有的行政调查权的条件、范围、方式和限度。（二）行政机关应选定适合调查目的的被调查对象实施行政调查。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004年版，第329-378页。但是，行政调查的权力性并不意味着行政调查具有强制性的实效保证手段。

根据强制手段的不同，强制性调查可以分为直接强制调查与间接强制调查。从行政法治的角度讲，这应当是规范行政调查权授予的方向。任意性调查，是指法律上没有提供保证手段，行政机关也不能强制实施，完全依赖相对人的同意与协助才能进行的调查。本文认为，行政调查方式繁多、差异极大。

[13]德国与韩国这样的立法是不是意味着，概括授权可以作为行政即时强制权的法律依据？若果真如此，行政即时强制这样的对公民权利的干预力度大、而且无法提供事中救济的行政行为，都可以概括授权，行政调查是不是也可以概括授权？关于刑事侦查权的概括授权与具体授权，一般认为二者在侦查授权体系中的地位和作用有显著区别。这种方式通过行政调查设定权回避了不同领域行政机关的行政调查权的多样性和复杂性，不过针对性欠缺。

[2]有学者认为，强制调查中还有一种复合强制调查，指对拒绝接受调查者，原则上仅得科以刑罚制裁而为间接强制，但于人身保护目的而有紧急必要时，亦得强行进入检查，故兼具即时强制性质，最常见于二重效果规制行政，如公害行政、消防行政、食品卫生行政等。[13]参见余凌云：亟待法治建构的警察裁量权，载《法学家》2003年第3期，第20页。

然而，并不是说，所有的行政机关拥有相同的行政调查权。所以，这里和下文讨论行政调查权的具体授权与概括授权，均采用强制性调查与任意性调查的区分。以行政调查的实效保证手段为依据，可以将行政调查划分为任意性调查与强制性调查。强制性调查应当以行政机关组织法的概括授权为基础，再加上行政行为法的具体授权。四、类型化基础上规范我国行政调查权的授予我国立法中普遍存在的授予行政职权的规范层级低、方式混乱，这种状况在行政调查权的授予方面表现得尤为明显。[15]任意性调查只要行政机关具有组织法上的概括职权，就可以在取得相对人配合的情况下施行。

第二，混淆行政机关组织法与行政行为法在行政调查权的授予方面的作用，以至于行政调查权的界限笼统、模糊。这是我国目前采用的方式。

相对人对于任意性调查的同意与配合，可以看作自愿放弃权利，而非行政机关强制地限制或剥夺公民的权利和自由，因此，任意性调查原则上不受法律保留原则的严格约束。此等限制仅得由法律规定之。

[11]参见许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第307页。在美国，行政机关行使调查权力，不可避免地会影响被调查者或其他人的自由和利益。

对人身的强制检查权，强制进入住宅、生产场所、营业场所的检查权，严重影响公民权利，必须严格遵守法律保留原则。奥地利《普通行政程序法》[9]第39条规定：……除行政法规另有规定外，官署应依职权进行之，并遵照本编之规定，决定调查程序之步骤。该学说由日本学者兼子仁教授首创，并得到了其他日本学者的接受及后来法院判例的承认。[5][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第184页。

除此而外，对发现证据、嫌疑人线索以及一些查缉嫌疑人的侦查措施，如德国侦查实践中运用的对嫌疑人的长期监视、将相关数据输入数据库，以及日本侦查实践中采用的秘密侦查、跟踪等措施，都可以纳入概括授权的范围。对侵犯权利的侦查措施，应该进行具体授权，以抑制侦查权的滥用，保障公民的合法权利免受非法侵害。

第二，关于行政调查权的概括授权与具体授权的问题。从法治主义的角度说，规范行政调查权的授予，主要解决两个问题：一是，法律保留原则的适用问题，也就是，行政调查权是否只能来源于法律的授权，行政调查权的行使是否一定要有法律依据。

而且，这些规范性文件本身的制定程序不够严格，以这些规范性文件来限制公民权利，显然不符合法律保留原则的要求，也无法实现尽可能有效地保护公民基本权利的目的。基于行政调查的广泛性、多样性与复杂性的考量，要解决这两个问题，应当以行政调查类型化为基础。

行政机关决定调查的方式及范围，不受参与人提供的证明以及证明要求的限制。至于作出具体授权的行政行为法，如果也是法律层面的，当然最为理想。[6][韩]金东熙：《行政法I》，赵峰译，中国人民大学出版社2008年版，第343-345页。更大量的规定见诸于公安部或者公安部与其他部门联合颁布施行的各类通知、通告之中，从规范层级来看，这些规范性文件仅仅属于其他规范性文件。

法律、行政法规对行政调查权的授予规定得粗疏、笼统，却放任位阶低、效力低的规范性文件授予行政调查权，甚至一些行政机关的会议纪要也可以自行授予行政调查权。需要解释的是，由于概括授权对于强制性调查权的授予具有基础性的意义，考虑到法律保留原则的适用，作出概括授权的行政机关组织法应当在规范形式上表现为法律。

事实上，这也是其他国家立法的基本做法。直率地说，当下我国行政调查权的授予的法治化程度比较低。

因此，各人的自然权利的行使，只以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制。考虑到行政调查权与行政即时强制权以及刑事侦查权的颇多相似之处，在考虑行政调查权的概括授权与具体授权时，可以有所比较。